美对华高科技出口管制升级

　　文/本刊记者卢家银

　　华盛顿时间6月15日，美国商务部又一次抛出对华高科技出口管制新规定，消息传出，迅速在中美两国引起轩然大波。

　　6月19日，新规定颁布第五天，也是其生效之日，中国商务部就此事举行新闻发布会。新闻发言人姚申洪表示：“新规定扩大了对华出口管制许可证商品和要求中国商务部出具最终用户说明的范围，给两国正常贸易设置不合理的障碍和附加前提条件，严重影响两国企业开展高技术贸易的信心，不利于促进中美贸易均衡发展。中方对此表示非常遗憾和严重关切。”

　　管制新规的目的是否真如美方所说，是为了“努力在美中复杂关系中找到正确的平衡”？中国商务部国际贸易经济合作研究院世经贸研究部主任梁艳芬一语道破玄机：“这是美国为了保持其在高科技领域内的霸主地位，减少中美贸易逆差，也是为阻止中国快速发展、快速崛起。”

　　新规由美国商务部下属的产业安全局(BIS)公布，包括《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和阐释》、《新的授权合格最终用户制度》、《进口证明与中国最终用户说明要求的修改》三项。

　　据介绍，管制新规所列产品“黑名单”经过了前后一年多的论证，最终涉及31个大类和有关技术、软件的20种产品。该名单中所列条目，主要是为了防止用于军事用途，具体包括飞行器、飞机发动机、航空电子系统和惯性导航系统、激光、光学感应纤维、数组天线、无线接收设备、认证软件、高性能计算机、电力系统合成器、贫化铀、水下摄像机和推进系统、某些复合材料、部分电信设备、空间通信和防空设备等。

　　基于对产品军事应用可能、国外可获得性和商业影响的考虑，与去年7月颁布的管制列表相比，新的出口产品管制分类列表(ECCNs)由去年受限的47类缩减到31类，这31类管制项目包含20种产品、软件和相关技术。

　　美国商务部称，这份产品“黑名单”是由美国商务部和国防部的专家就专门用作军事用途的项目所拟定的，旨在放松对中国民用客户出口，同时限制那些可能增强中国军事实力的美国技术的出口，并防止这些技术在世界市场上沦为军用。

　　美国商务部长古铁雷斯发表声明说：“新规则努力在美中复杂关系中找到正确的平衡。已经形成的共识是，让美国公司出售产品给已受检查的中国民用用户变得更加容易，与此同时不让美国技术可能流向中国军事。”

　　根据公布的美国对华高科技出口管制新规定，美国将加强军用高科技产品的对华出口限制，但在华“可信任用户”进口特定高科技产品有所放宽。

　　美国商务部官员表示，去年7月的新条例制定后，曾与美国国务院、五角大楼进行过咨商。许多美国公司反对原条例禁止对华出口中国能从国际市场很容易买到的产品，于是美国与欧盟和其它盟友协商，希望他们与美国步调一致，但没有得到响应。

　　其实，美国商务部从2006年4月开始，就会同国防部、国务院等部门拟定该新办法，并于7月提出加强对华出口管制提案，在往年出口管制清单上增加了新的项目，如先进雷达、高性能计算机和可以升级反坦克武器的贫铀等。起初计划增加100多类管制物项，后来在商界的强烈反对之下，才将新增管制物项从47类减少到了31类，进一步明确了对中国出口高科技产品的要求。

　　对此，中国商务部研究院专家表示，“不能简单根据受限制产品类别减少来判断美国对华出口管制放松，有些被剔除出限制名单的产品可能我国进口量很小，而新政策可能使得出口程序和审查更复杂，从而限制更强了。”

　　美国出台的这项新规定的另一重要组成部分是一项名为“合格终端用户”(Validated End-User)的计划。按照合格终端用户计划，只有“可信任客户”能够获得许多便利，可在没有特别授权的情况下，能够购买限制列表中的产品。

　　美国商务部称，第一份“合格终端用户”名单将在下个月初公布。并且，随着“合格终端用户”的发展和成熟，将会促进对华出口的发展，包括电子、半导体和化工在内的相关行业将有可能获益。

　　根据“合格终端用户”计划，某些“可信任客户”，如果有跟踪记录表明他们进口的这些受限产品确实用于民用目的，那么他们可以在没有特别许可的情况下购买受限产品。

　　新规定让“可信任客户”能够更方便地使用受限技术，为企业负责任地使用受限技术创造了一种市场竞争机制。同时，新规试图简化加入“合格终端用户”计划的程序，中国的客户可以直接申请，美国的出口商也可以帮助他们的客户了解加入的进程，甚至代表客户进行申请。

　　“合格终端用户”计划要求申请者提供企业的总体商业信息，具体包括所有权结构、企业性质、进口产品、运输计划或者再出口产品、内部控制以及跟踪记录程序等等。

　　美国政府下属的一个终端用户审查委员会将对这些申请进行审查，审察过程中考察的因素主要包括：申请者在产品民用中的书面保证或使用记录，对美国出口产品管制的承诺，是否同意美国政府官员的现场检查，与美国及外国企业的关系。即最终要看这些产品是否真正用于民用。

　　但商务部研究院有专家表示，“美国加强了对出口中国的高科技产品的监督，即使是获准出口到中国的产品，美国也会严格地跟踪监督，以确保这些产品最终用于民用，而不会转卖给第三方或者是转为军用。因此，即使是‘可得信任客户’进口产品用于民用，也可能面临复杂的程序和跟踪调查。”

　　在新的管制政策面世之际，美国商务部长古铁雷斯就曾直言新政策对于军事和国家利益的考虑。他指出，出台这些举措是为了美国的“国家安全”。

　　古铁雷斯说，新的出口管制将采取一种常识性的方式，一方面简化美国公司向获得批准的中国非军方客户出口高科技产品；另一方面，又可以同时防止美国高科技被用于中国提升军力。

　　美国负责出口管制的助理商务部长帕迪拉在解释为什么要强化对中国敏感技术出口限制时说，中国近年来军事快速现代化、部署高精确度导弹以及每年国防开支的增长，令美国感到不安。美国此举是为了保障自己在亚太地区的安全和军事利益。

　　对此，美国国防部负责亚太安全事务的助理国防部长理查德•劳利斯在国会作证时说：“中国正在实现军队现代化，中国军队已经拥有了更先进的导弹、潜艇、飞机，这不得不使美国把中国视为‘威胁’。鉴于此，美国在和中国打交道时，必须防止中国获得能作为军事用途的先进技术。”

　　“美国历来对安全问题极为重视，这种民族危机感是这个国家明显的特点”，中国WTO研究会理事陈泰锋指出，对华出口产品设限的举动早在去年就已经开始。此间，中国曾做过多次努力，包括中国商务部曾发起同美国在中国进行沟通，希望美国能放松对华的出口管制，但结果令人失望。

　　近年来，美国国会多个委员会就中国试图获取美国的敏感科技问题举行过听证会。

　　今年年初，中国进行的国防卫星试验等军事方面的进展，使美国一定程度上加深了对华威胁的担忧。“对美国这样的国家来说，安全永远是第一位的。”中国国际问题研究所中美研究部副主任刘卿表示。

　　刘卿说，“美国国内不会从经贸角度来看待这个问题，削弱中国的军事、科技力量，减缓中国军事崛起的速度，被认为是更为重要的考虑。”实际上许多问题都来源于美国对中国威胁的担忧，许多中国纯商业化的问题会被美国理解为全球战略的一部分，或者带有某种政治目的。

　　为什么要对中国进行高技术出口管制？国际关系研究院学者郭晓兵告诉《科技中国》，美国制订新的对华出口管制规定，是由于美国始终认为中国是“惟一能在军事上与美国竞争的国家”，所以把管制目标锁定中国。其依据的是2003年12月“瓦森纳安排”组织就“军事全面管制”达成的一个协议。该协议要求各成员国对受其制裁的国家实施“军事全面管制”，对所有可能有助于被制裁国家军力发展的产品和技术都实施管制。

　　上海国际问题研究所研究员夏立平认为，美国严格管制对华高科技出口，除防止这些技术被用作军事外，还有担心中国会挑战美国在制造业的地位的考虑。中国已经有“世界工厂”之称，如果中国掌握了美国的这些领先科技技术，并用于生产，那么美国相关企业的利益就会受损。但归根结底，美国对华高科技出口频频设限的根本原因，还是对中国崛起的惧怕和所谓的“中国威胁论”。

　　另外，“中国威胁论”在美国民间也颇有市场。据报道，在上月审结的麦大志“间谍案”中，美国检方在麦大志案中指控说，这名华裔工程师试图窃取美国航天飞机的秘密。

　　中国是美国出口管制政策控制的国家之一。美国对华高科技出口管制一直是中美贸易的焦点问题，被认为是美对华贸易逆差的主要原因之一。2006年，中美贸易总额2626.8亿美元，中方顺差1442.6亿美元。巨额逆差在美国国内引起恐慌，美国政府一再向中国施压，要求中国人民币升值，并进口更多的美国产品。但是，中国方面认为，中美贸易顺差很大一部分源于美国对中国的高科技出口限制。

　　所以，在美国对华出口管制新规定正式生效之日，中国就以强硬态度予以回应。中国商务部新闻发言人姚申洪称，“美对华出口管制新规给两国正常贸易设置不合理的障碍和附加前提条件，增加了两国企业开展高科技技术与战略贸易的成本，不符合双方企业利益，损害了中方为扩大自美进口所做的努力，不利于促进中美贸易均衡发展。”

　　姚申洪指出，美方在未充分听取中方意见的情况下执意公布新规定是不合适的，有悖双方合作精神。新规定对双边高技术贸易产生的消极后果应全部由美方承担。中方保留对新规定进一步评论和采取相应措施的权利。

　　中国商务部机电和科技产业司司长王琴华说，美国在没有充分采纳中方意见的情况下，单方面出台这样的对华出口管制的新规定，是不利于中美高技术贸易发展的，打击了中美企业开展高技术贸易的信心，出现这样的严重后果，应该由美方承担全部的责任。

　　王琴华表示，美国现在是世界上技术最先进，拥有最多高技术产品和专利的国家，而中国又是一个最大的高技术产品的需求市场，如果能发挥双方面的优势，形成互补，一定可以对平衡中美贸易起到很重要的作用。而恰恰相反的是，现在中美之间，在高技术领域，美方是逆差，而且逆差额还不小。

　　为平衡贸易逆差，中方一直希望美国放宽对华高科技产品进口，但是，美国却不这么想。

　　时任美国国防部战略贸管司司长的约翰•康法拉，在上个世纪80年代末加紧对中国高科技出口限制时说过，“美国要在有战略意义的关键领域保持30年的领先地位，一般依此决定对华出口。”时间虽然过去20多年了，但这句话却一直被美国看作对华高科技出口限制的原则。

　　美国新出台的政策将支持美国企业在中国成功竞争，让美国产品出口到中国将更为便利。

　　美国此次发布的新政策也正是为了这一点，在保证出口的产品不被用于军事目的的前提下，美国方面希望能扩大对中国的出口。

　　美商务部部长古铁雷斯在新政的说明中说：“新政策不仅有利于美国的国家安全，同时，对于美国的进出口和就业也是有利的。”

　　美国负责出口管制的助理商务部长帕迪拉表示，新限制有很强的针对性，只影响美国对华出口的大约5%。他强调，美国将继续全面推动与中国的贸易关系。

　　复旦大学美国研究中心潘锐教授表示，美国对华高科技出口管制一直没放松。在美国一再要求对华“贸易平衡”的背景下，这种管制只会使美国商业利益受到损害。

　　刘卿认为，美国此举是布什政府的一个策略，是目前共和党主导的政府为了下一届总统选举做出的铺垫，也为了缓解民主党在舆论上的压力。但是，这种做法显然与目的是相矛盾的。对华出口管制无助于减少贸易顺差。美实施对华出口管制，制约了美最具国际竞争力的高技术商品的对华出口。

　　根据美方的统计数据，2006年与2001年相比，美对华高技术商品出口增幅比德国低287个百分点，比日本低100个百分点，美对华高技术商品出口所占中国高技术商品进口总额的比重由18.3%降至9.1%，如果这个比重目前仍保持在18.3%，美对华出口至少可增加700多亿美元。目前美国每年的对华贸易逆差已超过2000亿美元。严格的高科技产品出口管制措施，无疑已经让美国工业的比较优势在扭转对华贸易逆差中逐渐丧失作用。

　　在美国的主要贸易伙伴中，中国是美国增速最快的出口市场。自2000年以来，美国对华出口增长了240%，同期，美国对其增速第二快的出口市场——比利时的出口仅增长了53%。

　　对此，中国人民大学国际关系学者时殷弘指出，美国商务部即将实施的新出口管制将进一步加剧中美贸易失衡。不过，美国传统基金会的中国问题专家谭慎格则认为，高科技产品在美中双边贸易中所占比重极为有限，因此美国加强对华出口管制并不会对两国经贸关系现状产生显著影响。

　　在对管制新政策进行的说明中，美国商务部称，新政策在扩大军用产品范围的同时，还把另外一些技术从目前的管制名单中去除。这些技术包括普通用途电脑、半导体、部分电子技术、普通用途的通讯设备和普通用途的化学产品等等。显然，电子产品、半导体产品和化工用品等产业将从中受益。

　　中国商务部国际贸易经济合作研究院世经贸研究部主任梁艳芬告诉《科技中国》，美国对华高技术管制新政策的出台，将会对相关产业和直接涉及到的产业链产生一定影响，但这种影响并不大。因为欧洲有可能取代美国，欧洲正在发展成为中国进口高技术的重点对象。

　　分析人士指出，新管制办法可能对军工企业有较大影响。但认为对航空业影响并不大，一方面是因为波音公司肯定会力争将中国的航空公司游说进入“可信任用户”。另一方面，在购买飞机时，航空发动机一般是单独采购，美国政府对航空发动机实行管制并不会影响到飞机出口。

　　北京光环和锐软件技术发展有限公司副总经理王剑告诉《科技中国》，新的出口管制政策对我国某些行业影响比较大，如对于高性能计算机、高科技通信器材、航空航天和软件开发等领域，对科研院所、军工企业也会有一定的影响。但对于从事管理类软件开发、消费类设备供应等企业则几乎没有什么影响。

　　有专家也指出，这一新的管制政策其实是一种政治姿态，政治影响也许多于产业影响。

　　长期以来，对华高科技管制是否真的能保证“国家安全，”扩大出口，美国商界向来微辞不少。

　　对华高科技出口最新管制条例，由于再次扩大了美国向中国出口具有潜在军事用途的高科技产品的许可证范围，加强了对中国出口的管理。引起了美国商界的愤怒。

　　针对这一新的管制规定，他们开始游说和抗议，并强烈批评政府对华出口管制条例缺乏与相关部门之间的沟通和协调。

　　以美国商会、美国制造商协会、美国外贸委员会、美国网络安全协会、电子工业协会等极具影响力的综合性组织和不少高科技产业协会为代表的美国24家企业团体，包括微软、波音、通用电气等在内的几乎美国所有出口企业，联合致信美国商务部，强烈要求美国政府“撤销或彻底更改”其对华出口管制新条例。

　　6月18日，美国商业团体宣称，美国旨在防止敏感技术流落到中国军方手中的出口控制措施涉及面过于宽泛，致使许多没有特别军事用途的项目流产。美国政府需要修正自己的出口控制措施，否则许多美国产品将面临在中国等重要市场失去竞争优势的风险。

　　“我们的意见是：美国政府应立刻放弃这个对华出口管制措施，这不会对美国的安全有任何好处，相反只会损害美国企业的竞争力。”美国全国外贸委员会主席比尔•赖因施直言不讳。

　　美国乔治亚大学国际贸易和安全研究中心出口管制项目主任琼斯指出，尽管政府也做出了一些让步，比如限制出口的高科技产品由去年草案中规定的47类减少到31类，但是对华出口管制升级的精神没有改变，新的出口管制政策将使美中两国本来就不顺畅的双边关系变得更加复杂和困难。

　　琼斯说：“过去5年来，中国应美国出口管制部门的要求采取大量改革措施，并正在期待美国认可它的改革行动。而美国不但不放松出口管制，反而进一步加强了对中国高科技产品出口的控制。”他认为，虽然新条例并不会在很大程度上影响到美国对华出口，但北京强烈感受到的象征性意义将使美中经贸和政治关系受到影响。

　　事实上，在过去的几周里，微软等高科技公司都向美国政府表达了自己的担忧。由于中国经济的飞速发展，中国已经成为美国高科技产品出口的最大市场之一。这些公司认为，由于中国可以向其他国家进口同类产品，政府的“阻挠”会徒劳无功，而这一“门槛”造成的结果，只能是美国最有国际竞争力的高科技产品在中国迅速增长的高技术进口中的比例越来越低。

　　美国制造业协会主席约翰•恩格勒指出，这种强化对华出口管制的措施，将使美国企业在中国市场面临不利的竞争局面。

　　美国企业团体对此以详细的例子证明，“通过管制措施影响中国军事实力”是“绝对不可能的”，因为，许多按照新规定禁止出口的美国商品，其实中国在其他国家甚至本国内就能得到。比如，一些航空导航设备，中国的熊猫电子等许多厂家都能制造；一些通讯程控设备，中国的华为公司甚至比美国企业更具竞争力。-