(中国通信供新浪网独家稿件,谢绝转载) 文/黄浩 中国电信业改革至今,具有两次标志意义的改革,其一是1994年中国联通的进入;其二是1998年信息产业部的建立。 1994年,中国联通进入中国电信市场,打破了原邮电部独家垄断的市场格局,标志着中国电信业开始“打破垄断、引入竞争”。 1998年,信息产业部组建,中国电信从政府机构脱离,政企实现分离,标志着相对公平竞争环境的确立。通过这两次改革,打破了原来中国电信市场垄断经营和政企不分,形成了国有企业内部竞争、监管相对独立的的制度框架。 1998年以后,中国电信业又历经数次改革,先后对中国电信进行两次拆分,建立中国移动、中国卫通,重组中国网通,引入中国铁通,至此形成六家竞争的市场格局。 无疑,这几次改革也进一步促进了电信市场竞争,但是这几次又都是停留在对国有企业重组和内部竞争格局的调整,停留在原有制度框架内的修修补补,没有给中国电信市场带来突破性的变革。 中国电信业改革带来的竞争成效是显而易见的,而国有企业内部排他式竞争模式引发的竞争异化、监管无所适从等矛盾和问题也越来越明显。如果下一步改革依然停留在国有企业重组和内部竞争格局调整,即便是引入广电和其他一些专网资源参与竞争,竞争效果也非常有限,而国有企业内部竞争引发的矛盾和问题却会进一步凸显。 综观世界各国电信改革历史,电信改革就是要革除不合理的市场制度,建立新的竞争和监管制度,从而最大限度地促进电信市场竞争,最大限度地维护电信用户权益。这几乎成为了各国电信改革共同的目标和价值取向。从这个意义上讲,中国电信业改革是不彻底的,没有在更大程度和范围上促进电信市场竞争,也没有完全和始终以电信用户利益做为改革的出发点和归宿。 当前,中国电信业进一步改革的制度瓶颈在于电信行业的国有资本垄断。它不但束缚了进一步改革,固化了不合理体制,甚至有可能导致改革走回头路的危险。中国电信业改革亟须寻求新的突破,尤其需要进行观念突破。 突破国有资本垄断 20世纪80年代,世界电信业掀起一股改革浪潮,改革的核心就是市场自由化和私有化。之所以进行私有化是由于国有企业的低效率和国有垄断限制市场竞争。但是,为什么在此之前各国电信行业的组织形态几乎都是国有垄断经营? 一方面,这反映了当时电信行业的自然垄断的特性。由于电信行业存在巨大的沉淀成本,市场进入门槛高,加之当时市场需求狭小,自然垄断特性明显。按照西方经济学家的说法:自然垄断是市场失灵的一个重要原因,自然垄断的存在导致市场配置资源的低效率。为了增进资源配置效率,政府可以考虑将自然垄断行业实行国有化。 另一方面,二战后,西方国家通过多种途径将一些私有企业收归国有,掀起了一股国有化浪潮。根据有关学者的研究:一些西方政治家和学者看到在二战中苏联军队打败了法西斯军队,赢得了战争的胜利,他们意识到,军事仗的背后打的是经济仗。苏联强大的国有经济是取得第二次世界大战胜利的重要经济保证。他们认为,西方国家也应该有强大的国有经济。 随着电信技术的进步和电信市场需求的不断扩大,自然垄断的行业特性不复存在,而国有企业垄断经营的弊端日益明显,在美国自由经济意识形态和英国率先对英国电信实行私有化改革的影响下,自由化和私有化的电信改革浪潮开始席卷全球。 毋庸置疑,中国电信企业的竞争力赶不上自由竞争市场的电信企业,而有些电信国企的高盈利并不表示其高竞争力,反而表示其对市场的垄断和对电信用户利益的侵害。垄断和低效导致资源配置低效和电信用户福利的净损失。从经济的角度而言,无疑需要打破电信行业的国有资本垄断。 当然,也需要看到电信行业的政治功能,它是国家信息安全防范和控制的重要设施和重要工具。总体而言,安全问题可以通过立法来解决战时通信资源的国家征用,通过建立专网通信来解决平时的通信保密。总之,没有理由、也没有必要实行电信行业国有资本垄断。 突破有效竞争观念 20世纪60年代,美国MCI公司通过微波技术与AT&T展开竞争,最终迫使1984年AT&T解体,使得美国长途电信市场迎来了前所未有的竞争局面,最终形成AT&T、WorldCom(与MCI合并)、Sprint三足鼎立的竞争格局。可以说,美国长途电信市场引入竞争首开电信市场竞争之先河,从而最终打破了电信市场自然垄断的神话,促进了世界电信市场自由化改革。 由于电信行业属于规模经济要求比较高的行业,而任何市场的容量总是有限的。尽管随着市场的不断开放,有些电信市场竞争主体可能达到几十、上百、甚至上千家,但是全国性的主导企业可能就只有几家。这种现象符合经济学中所谓“有效竞争”的描述,即在规模经济要求高的行业,由于规模经济的存在,同时由于市场开放竞争,导致市场竞争形成既非完全竞争、亦非完全垄断的市场格局,形成兼顾规模经济和市场活力的有效竞争格局。 据此,我国有些学者指出,我国电信改革的目标模式就是有效竞争,实践中,我国近几年电信改革的方向变成设计有效竞争格局。这实际上是对有效竞争的误读。 如果因为电信市场竞争结果是有效竞争格局,就人为限制市场进入、人为设计几家企业进行所谓有效竞争,那么这是一个不折不扣的伪命题。就象自然垄断一样,有效竞争格局是一个自然而言的结果,可以说没有市场的开放和竞争,就没有有效竞争的形成,没有经过充分竞争和优胜劣汰形成的有效竞争是没有竞争力的有效竞争。或者说,有效竞争并不重要,重要的是市场的开放和自由竞争,通过竞争实现资源的优化配置和电信用户福利的不断增进。至于最终是不是形成有效竞争,这不是电信改革需要刻意追求的目标,中国电信改革需要尽快摆脱有效竞争约束。 突破电信监管的行业利益导向 美国经济学家施蒂格勒(G. Stigler)于1971年提出了“管制俘虏理论”,认为监管是为了满足行业对监管的需要而产生的(立法者被行业俘虏),而监管机构最终会被行业所控制(即执法者被行业所俘虏)。产生这种现象的原因是,一个行业由于其组织形态良好,相对于该行业的分散的消费者群体而言,更容易对立法机构和监管机构施以政治和物质利益,并施加影响,从而导致本来应该为消费者服务的立法和监管机构成为行业的俘虏。 我国电信监管也存在这样的现象,也有以上的原因,而更为重要的原因在于国有资本对行业的垄断和监管理念的问题。基础电信行业的企业都是国有和国有控股企业,当前的制度安排使得电信监管机构很难摆脱国有资产保值增值的约束,从而监管机构很难切实做到增进和维护电信用户利益。 同时,目前我国各类监管机构存在一个根深蒂固的监管理念,那就是监管是为了维护行业利益,即所谓行业利益导向。也就是说,不是监管机构被动俘虏,而是监管机构主动“投怀送抱”,这跟我国各行各业由来已久的“政企不分”有着直接的关系。其实,监管存在的理由就是促进市场竞争和维护电信用户利益,至于行业利益不是市场监管的职责。在电信监管中,如果总是置行业利益于监管职责中,势必束缚电信市场的自由竞争,妨碍监管机构维护电信用户权益的权益,最终导致监管无所适从和监管失职。 电信监管的独立就是要求监管独立于企业和行业,而服务于广大电信用户,就是要变监管的行业利益导向为监管的电信用户利益导向。
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