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信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所朱金周 随着信息技术的快速发展和社会信息化需求的增加，包括固定网和移动网的融合，通信网、互联网和广电网的融合以及下一代网的产业融合已经成为产业发展主流趋势。为适应融合发展的需要，国际上许多国家和地区在电信、广电和互联网监管体制和政策上不断争论、探索和完善，对我国推进三网融合有重要启示意义。 体制融合成为三网融合的重要组成部分 电信、广电和互联网的监管体制可以是分立的，也可以是融合的。但体制融合已经成为三网融合的重要组成部分，各国在建立和完善融合的监管体制方面各有特色。以各国是否成立统一的监管机构为标准，可以将国际上三网融合的监管体制分为两大类：一是“完全融合监管体制”；二是“相对融合监管体制”。 完全融合监管体制 所谓“完全融合监管体制”是指设立融合的监管机构对广电和电信进行统一监管。主要分为两类： 一是不区分广电和电信，统一监管。数字化“模糊”了电信信号的物理属性。数字、文字、语音、图像、视频等不同的信息类型均可变换为以二进制为基础的数字信号，在网络上进行处理和传输。欧盟准确完整地抓住并适应这一特点，在电子通信领域建立起明确的监管框架。欧盟2002年出台了《电子通讯网络与服务的统一监管框架》，统一规范电信网络、有线电视网络及相关的网络服务。该框架由欧盟议会和理事会颁布的五个指令组成。截至2004年5月1日，所有欧盟成员国都将其转化为国内法律，适用于通过电子方式传输的通信服务，包括无线与固定、数据与语音、互联网与交换电路、广播业务和点到点的个人通信业务。2007年，《欧盟视听媒体业务指令》对不同网络内容进行统一监管。欧盟关于电子通信的立法宗旨是鼓励竞争，为创新型的公司提供市场机会，从而最终让消费者享受到更低廉、更多样、更优质的电信服务。在融合监管方面，英国最为彻底。英国2003年将原来的电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合成立了统一的监管机构——通信管理局(OFCOM)，全面负责电信、电视和无线电的监管，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。OFCOM分为六大块：内容标准分部、技术标准和频谱分部、战略市场发展分部、组织计划发展分部、频谱政策分部、竞争市场分部。从部门分类和部门职责中，基本看不出广电和电信分块管理的痕迹。另外，对于一些具体事务，需要两个或几个部门配合实施，例如技术标准和频谱分部和频谱政策分部需要配合实施对频谱的管理。在网络管理方面，广播电视和电信网络都视为统一的电子通信网络。在内容管理方面，OF-COM董事会中的内容委员会负责广播内容监管、媒体教育，并就同时涉及内容/文化方面和经济/产业方面的广播事务，向董事会提供咨询。 二是区分广电和电信，统一监管。在统一机构和框架内，设立不同的部门对电信和广电分别监管。美国是全球最早实现机构融合的国家。1934年，依据《1934年通信法》，美国即成立了具有综合监管功能的美国联邦通信委员会(FCC)。FCC监管内容包括公共电信、专用电信、广播电视、无线频率等，FCC的成立消除了美国通信产业中存在的政出多门、相互分隔的现象。但是，FCC在内部分设不同的部门分别监管电信业和有线电视业，具体是：电信业由有线竞争局和执行局具体监管，广播电视业由媒体局监管。它们之间的协调机构是通信业务机会办公室。利用有线电视网络、卫星、广播电视网络传输影视节目都属于媒体局的管辖范围。而利用互联网络传输影视节目则需要对其进行业务界定——是有线电视服务还是信息服务，如属于有线电视服务，仍属媒体局监管范围，而属于信息服务，则属FCC放松监管的范畴。 相对融合监管体制 所谓“相对融合监管体制”是指虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展。主要分为两类： 一是网络与内容分设监管机构，依法统筹发展。典型案例是法国、德国等。在法国，最高视听委员会(CSA)是一个独立的广播电视监管机构，统一管理包括公营、私营、全国和地方电视节目市场，该机构享有政府授予的极大权力，包括人事提名、经费管理、政策提案、市场监督、监督惩处等。法国电信监管局［ART，2005年7月改为电子通信与邮政监管局(ARCEP)］是电信监管机构。二者的分工是：第一，在监管方面的分工，CSA监管内容，尤其是视听业务的内容，电信监管局监管(网络)容量和管道(频道)。第二，从监管职能上讲，ARCEP没有对广播电视行业的监管职能。但在电子通信运营商之间出现网络分歧时，不管这个网络受监管抑或没有受监管，ARCEP有权进行调解监管。 二是网络与内容分设监管机构，同时纳入统一协调机制框架。这类国家和地区虽然网络与内容监管分立，但是考虑到信息通信和媒体行业的进一步融合，将媒体和信息通信管理机构置于同一政府部门管辖之下。新加坡和我国香港地区的融合监管体制可以归入此类。我国香港地区现行监管体系将网络和内容监管分离，网络监管和内容监管是两个并列的体系，在各自的体系内拥有独立的监管机构和法律法规。在内容监管方面，监管机构是广播事务管理局。该局的职责是根据《广播条例》、《电讯条例》及《广播事务管理局条例》，负责对香港持有牌照的电视及电台广播机构进行监管。在网络监管方面，监管机构是电讯管理局，监管的法律依据是《电讯条例》。配合《广播条例》的修订，该法将传送设施的监管完全纳入电信法规。同时，工商及科技局作为两个独立的监管机构共同的行政机关，负责广电及电信政策的制定及两个领域的协调发展。香港正进一步推进融合监管，拟首先成立通讯事务管理局，然后在该局的统一领导下修订《广播条例》和《电讯条例》，然后统一协调对整个电子通信行业进行监管的《通讯条例》法律的修改。 政策是推进融合的关键 监管政策是落实三网融合体制的具体措施。体制与政体等国情有关，但无论是“完全融合监管体制”，还是“相对融合监管体制”，在具体监管政策上都具有趋同性。另外，还有一些国家和地区虽然没有形成融合的监管体制，但是，为了推进三网融合，也加大了三网协调力度，并采取了相适应的监管政策。国际上推进三网融合最重要的三条政策：一是网络与技术中立；二是业务双向进入；三是重视内容监管，但对互联网和广播电视节目内容监管力度不同。在具体做法上，各国和地区由于体制和国情不同则各有侧重。 确立网络与技术中立原则 无论是完全融合的监管体制还是相对融合的监管体制，都坚持网络与技术中立原则，允许运营商自行选择相应的网络传播内容。欧盟监管框架指令认为，无需考虑传播内容的种类,而将“电子通信网”定义为“广播与电视网以及有线电视网、卫星网络、固定(电路交换和分组交换)网络及互联网、移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源。”基于这一要求，无论是建立完全融合体制的英国，还是建立相对融合体制的法国、德国等欧盟国家都已经将其转化为国内法律。但欧盟各国具体做法略有区别。我国香港地区在修订《广播条例》和《电讯条例》时，对网络设施的监管也进行了统一梳理，将原来属于《广播条例》规范范围的广电网络设施纳入《电讯条例》进行规范，从而确定了网络及技术中立的内容监管原则。
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