|
根据最新报道，经国务院批准，自2001年7月1日起，我国电信行业将取消市话初装费、移动电话入网费、农村电话初装费。这一决定意味着，从开始实施起就充满争议的初装费政策将成为历史。
从消费角度，我国电信业特别是固话业务采取了一种特殊的资费政策：很高的初装费和较低的月租费以及使用费。很显然，这样的资费结构与西方国家相比有很大的反差，但同时又与很多发展中国家的资费结构非常相似。实际上，这种资费政策一方面反映了我国电信发展的资金要求，另一方面又对应于我国财政体制的现状，或者更确切地说，反映了财政支出过程中复杂的政治经济学。因此，政府对电信的巨大投资只能来自电信行业内部的融资，而不可能从一般的政府财政预算中得到。
所以在本质上，初装费属于一种税费，而不是资费。虽然严格地讲，衡量初装费税赋的最后负担需要比较具体的成本和相应的资费，但大体上讲，它对低成本地区的用户而言是一种税负，而对高成本地区的用户是一种补贴。由此可以看出，征收初装费的目的主要是为了发展电信网络覆盖，实现电信的普遍服务目标。根据笔者的了解，在实际中，初装费收入也正是这样处理的。在电信企业的财务帐户中，初装费收入并不进入电信企业的总收入，而是专款专用，作为国家的资本金，直接用于电信企业的投资。
弄清这一点是非常重要的。不然的话，如果将初装费视为电信资费的一部分，就难以解释现有资费政策的合理性，更确切地说，就是这样的资费结构将存在重复收费问题，因而对消费者是非常不公平的。因为假如初装费作为一种资费确实是对网络建设投资的回收，而不是一种税费，那么就不应该在运营成本中再计入资本成本，也就是说在资费平衡时，不应该再包括这些成本。
这些年来，由于对初装费作用的不同认识，产生了很多的争议。我个人认为，这些争议的产生一方面是由于对初装费的定位缺乏清晰的认识，而这种状况主要与政府有关部门没有将其明晰化有关，另一方面可能混淆了效率与公平两个不同的目标。比如很多人认为，由于用户交纳了初装费，所以用户应该成为电信企业的股东。前面已经谈过，初装费主要是一种普遍服务税，其实即使收取初装费是为了回收建设成本而设定的一种资费，这种产权的分配也不符合效率原则，其主要原因是，这种分散的股权结构存在严重的企业治理结构问题，由于存在监督上的搭便车，股东不可能有动机监督企业的运营。因此，只有出于公平上的考虑，才能说明这种产权制度安排的合理性，但为了满足公平目标，只需实施股权认购机制就可以了。
取消初装费以后，我国电信业必将面临进一步调整资费的压力。一方面，尽管我国电信事业有了长足发展，并已基本满足社会需求，但实现电信普遍服务目标，或者更一般的，利用电信普遍服务政策改善经济发展不平衡的压力还很大；另一方面，在融资机制上，过去初装费对于普遍服务的融资发挥了很大的作用，同时其它主要的普遍服务融资机制——交叉补贴机制，在垂直业务市场竞争不断加剧和资费不断调整的情况下，也面临着很大的困难。更重要的是，虽然政府有关部门已经认识到建立满足竞争中性原则的普遍服务基金机制的重要性，但启动这样的新机制面临很多实际困难。根据其它国家和我国目前的情况，实施普遍服务基金制关键在于解决一些实际问题，包括如何测量提供普遍服务的成本，比如是利用前向成本还是历史成本，怎样合理地补偿运营商因为提供普遍服务而产生的亏损，以及建立什么样的机制解决将会出现的纠纷。如果普遍服务机制不能及时建立起来，不对资费及时进行适当的调整，就会对电信业今后的发展产生不利的影响。
那么如何调整资费才符合效率原则呢？根据拉姆士定价原则，每种服务的资费应该与其弹性成反比，即弹性高的服务的资费接近增量成本，而弹性低的服务的资费应该有较大的加价。如果采用多步定价，那么根据这个定价原则，固定价格就应该比较高。虽然较高的固定价格会成为消费的门槛，因此对消费带来一定的扭曲，但只有这样，才能以最小的代价回收固定成本，用经济学语言讲，就是提高门槛所产生的福利损失是二阶的，但如果因为回收固定成本而对使用价格进行扭曲，那么产生的福利损失将是一阶的。
根据可靠的需求分析，一般来讲，由于存在比较激烈的市场竞争，长话等垂直服务的需求弹性远远大于接入服务的需求弹性。因此，根据目前的资费扭曲情况，应该进一步降低长话服务的资费，使之趋于增量成本，但为了回收固定成本，还应该相应地提高固定价格。
对于多步定价而言，利用固定价格或固定费回收固定成本可以利用两种工具，一种是初装费，另一种是月租费，或者统称固定费，它们都是不管是否进行实际消费，用户都需要交纳的资费。它们之间的主要区别是，初装费是一种转移成本，也就是说当消费者改变为自己提供服务的运营商时，必须支付的一种成本，因此它对网络竞争来讲是一种市场准入壁垒。从这个意义上讲，降低初装费等于消除市场准入壁垒，因而有利于网络竞争特别是本地网竞争的形成。
显然，在初装费和长话资费不断下调的情况下，保证回收成本的唯一选择就是调整月租费。但根据国内外的经验，调整月租费的政治压力相当大，反对的理由主要有两个：一是很多人认为，较高的月租费不利于实现普遍服务目标。但由于接入弹性相当小，月租费的调整不会对人们的入网决策产生多大的影响，所以这个理由至少在经济学上似乎很难成立；另一个理由与收入再分配有关，主要来自消费者特别是穷人的反对，因为月租费的调整对穷人的影响要大于对富人的影响。
在这些政治经济因素的制约下，如何进一步推进改革呢？首先作为消费者，应该调整自己的心态，因为没有免费的午餐，网络建设与运营的成本最终肯定要由消费者本身来承担，或者是从左边口袋里掏出，作为消费者以资费的方式支付，或者是从右边口袋里掏出，作为纳税人以税赋的方式支付。不过问题是，虽然存在最后的税赋负担问题，但作为一个整体，后一种支付方式可能因为种种原因使社会承担更高的成本。
而作为政策决策者应该牢记的是，虽然收入再分配是一个值得称许的社会目标，但实现这样的社会目标应该以效率原则为基础，具体来讲，普遍服务或者电信发展的目标与实现电信有效竞争的目标并非不可兼容，但需要合适的机制作为保证。为此，一方面需要尽快建立满足竞争中性特征的普遍服务基金机制；另一方面，需要改变我国目前普遍服务只有对高成本地区的补贴项目，而没有对低收入群体补贴项目的缺陷，通过明确接受普遍服务补贴的群体，提高实施普遍服务政策的效率。 （（张昕竹）作者系中国社会科学院规制与竞争研究中心主任）
| 
