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电信业改革的目标
什么是电信改革的目标？答案其实很简单，电信改革的目标就是提高公众的福利，因为经济发展本身的终极目标就是提高整个社会所有公众的福利。为了形成对改革目标的正确认识，必须澄清某些流行的错误认识。首先，有些人认为，改革的目标是有效竞争。显然这种观点混淆了目标和手段，因为形成有效竞争不过是达到电信改革目标的手段；其次，很多
人认为，改革的目标是提高生产和配置效率。这个观点尽管常被引用，但也是错误的，提高效率也只是改善经济福利的重要手段之一，因为改善收入分配状况同样可以提高社会福利。
在国内的讨论中，近来常被引用并得到广泛关注的观点是，改革是为了促进消费者的利益，也就是消费者保护主义。由于这种观点得到很多人的竭力鼓噪，因此值得进一步讨论。这种观点实际上是西方发达社会普遍接受的理念，但将这个观点搬到中国来必须小心，因为在不同的经济内，电信服务的消费者的内涵是完全不同的：在西方，由于基本电信业务已经实现普遍接入，因此消费者的概念与公众的概念是基本一致的，但在中国，电话普及率还只有百分之二十(最近的估计为2亿电话用户)，所以即使是消费者利益也不过是少数人的利益。如果说过去的政策和体制过于保护了运营商的利益，那么把改革的目标定在提高消费者利益上，实际上还等于保护少数人的利益，只不过受益的群体从厂商变成少数消费者而已。如果如此，那些没有能够享受到基本电信服务的人的利
益又如何体现呢？所以保护消费者主义作为电信改革的目标也是经不起推敲的。
还有一种观点认为，公众的概念太模糊，因为不同的人有不同的利益，因此不存在明确的公众概念，这种观点实际上是一种虚无主义。公众的概念是非常明确的，公众福利就是所有人的福利之和。从学理的角度，真正的问题应该是，改革能否提高所有人的福利，而不是是否存在公共利益目标的问题。在不对称信息情况下，这并不是一个简单的零和问题，而是社会选择理论中著名的偏好整合命题。对此，阿罗不可能定理的回答是否定的，也就是说，在一定条件下，社会选择不可能满足所有公众的偏好，或者说公众的利益是不可调和的。这个结果实际上是对福利经济学的严重挑战，因为它意味着不存在所谓的福利函数或公共利益，因此也就否定了利用公共政策为提高公众福利而进行干预的合理性。
但阿罗不可能定理的成立需要非常苛刻的条件。过去二十年来包括阿罗本人在社会选择理论和激励理论的进展表明，通过放松有关条件，经济学家们已经得到很多重要的正面的结果，可以消除社会选择的不确定性。比如格林和拉丰证明，如果允许使用支付(激励)手段，就可以达到有效配置，当然这里的有效是次优意义上的有效，因为在存在不对称信息时，必须满足激励相容约束或支付激励成本；而利用格罗夫、克拉克以及AGV-阿罗机制，如果不考虑预算约束的话，那么甚至可以达到最优配置。这些结果尽管学术味道比较浓，但其政策含义是非常明确而深刻的，也就是说，只要政府手中掌握有效的工具，就可以设计有效的公共政策，改善公众的整体福利。
因此，把改善公众福利作为电信改革的目标是不容质疑的，而选择任何改革政策的原则就是看是否符合这样的目标。根据中间选民原理，公共政策应该满足中间选民或多数人的利益。那么对中国来讲，在80%以上的公众仍然没有享受到基本电信服务时多数人的利益是什么呢？这就是电信产业的发展，以使他们能够尽快享受到作为现代社会最基本的基础设施服务――电信服务。由此推论，从社会选择的角度讲，目前我国电信改革的目标的具体体现实际上就是电信业的发展。
电信业的有效市场结构
什么是中国电信业的有效市场结构？是垄断还是网络竞争，或者是规制下的竞争？
在网络竞争的市场结构下，在理论上确定电信业竞争框架的工作是由拉丰等人完成的。具体讲，他们的结果由二部分组成：首先，他们证明了如果互联互通的价格满足一定的条件，即如果互联互通价格只与互联互通服务的边际成本有很小的偏离，那么可以实现网络竞争的均衡，或者达到有效配置；其次，在非常一般的条件下，电信业网络竞争的均衡是不存在的。可以说，这个结果是目前电信经济学最重要和最好的结果。其政策意义在于，它不但确定了电信市场的竞争框架，还指出了电信市场的竞争是规制下的竞争，同时给出了对电信市场规制，特别是对互联互通进行规制的理论基础。
电信网络竞争均衡不存在的主要原因是非凸性，以及与电信业的最主要经济特征即高额的固定成本引起的规模收益问题，因此一般均衡理论中的阿罗-德布鲁定理不适用，因而产生人们常常提到的市场失灵问题。非常不幸的是，从某种意义上讲，这是一个负面的结果，但正如阿罗不可能定理不能完全否认公共政策的作用一样，这个定理并不意味着否定竞争，从而维持垄断的市场结构，我们必须从次优的角度看问题，而不是把完全竞争模型作为参照的标准：首先，电信业的本质是既有竞争性的业务，又有自然垄断部分，所以从静态的角度，垄断至少在竞争性业务上会产生规制失灵问题；其次，从动态创新的角度，垄断体制会产生重置效应，即垄断体制下的创新激励低于竞争体制，虽然按照熊彼特的观点，创新激励需要一定的垄断保护，但这种观点并不是否定竞争，
而不过是强调动态形式的竞争而已。但另一方面，这个竞争均衡不存在的理论结果也不意味着自由放任，因为这样会产生市场不稳定的问题，表现为价格的剧烈波动和恶性竞争等，除非运营商之间用各种手段进行合谋，这显然将是一个令人难以接受的结果。
从逻辑上讲，需要寻找实现竞争均衡或达到有效配置的条件。上述结果给出了实现均衡的具体条件。这个理论结果的政策含义是，在放开最终服务市场价格规制的情况下，通过对互联互通进行规制，可以实现电信网络竞争的均衡。否则的话，会有两种结果出现：或者是在网络不对称的情况下(对应改革发展的初期)，主导运营商可能拒绝为新进入者提供互联互通服务，或者是在网络对称(对应网络发达阶段)的情况下，运营商把互联互通作为默契合谋的工具。这个结果非常重要，它是包括美国在内的绝大部分国家，在放松最终服务价格规制的情况下，仍然坚持对互联互通价格进行规制的理论基础。当然，应该指出的是，对互联互通价格进行规制只是达到网络竞争均衡的一种手段，而不是唯一手段，比如运营商之间自由签订互惠互利的互联互通协议，也有可能实现竞争
均衡，但问题是它无法解决前面所提到主导运营商拒绝签订这样的协议或者二者合谋的问题。此外，其它研究结果证明，利用双向收费政策也可以消除竞争的不稳定性。这个结果实际上为包括美国、加拿大、中国(包括香港)等国家移动电话实行双向收费提供了一个重要的理论基础。
很多主张网络竞争的人认为，根本不必对互联互通进行规制，因为最终市场的激烈竞争会限制批发市场的市场支配权利，更重要的是，即使自由竞争存在市场失灵问题，也比规制失灵带来的危害小。从根本上讲，这种观点缺乏理论的支持。首先，没有任何证据表明，经济垄断甚至私人垄断优于国家垄断；其次，在一定条件下，比如允许最终市场的非线性定价，确实会在一定程度上消除合谋等问题，但它不足以解决互联互通的激励问题，因为假如允许主导运营商对同网和异网通话实行区别定价，就会造成网络之间互联互通的彻底崩溃。再比如，在市场不均衡的条件下，一方面主导运营商可能不愿与新进入者互联互通，但另一方面，新进入者为了避免主导运营商的激烈反应，也没有与主导运营商为争夺市场份额而激烈竞争的动机，所以即使放松所有的规制，也不会形
成有效竞争的局面。
因此，至少在没有找到其它方法之前，对互联互通进行规制仍然是实现有效竞争的关键。当然，从逻辑上讲，不应该放弃寻找其它实现有效竞争的条件，或者从政策角度讲，应该继续寻找其它实现有效竞争的政策手段。
如何促进有效竞争的形成
既然电信改革的目标是电信业的发展，那么关键问题是如何有效地促进电信业的发展。很多人认为，促进电信业发展的关键在于形成有效竞争，或者说竞争比垄断能更好地促进电信业的发展。从本质上讲，这个观点是正确的，但这种观点也使人们容易忽视竞争与发展之间的潜在矛盾，因此强调竞争还必须与普遍服务等其它规制政策结合起来。
只有当存在一种机制，能够解决好电信业发展与竞争的关系，有效竞争才能真正促进电信业的发展。由于电信业所需的高额投资以及由于各种原因所造成的成本不均匀性，电信市场从本质上分割成盈利和非盈利的市场，在这种二元市场结构下，如果没有建立像普遍服务基金这样的竞争中性的机制，引入竞争充其量只会发生在盈利的市场，并因此摧毁现有的提供普遍服务的交叉补贴机制赖以存在的税基，在这种情况下，竞争很可能不利于普遍服务政策的实施和电信业的发展，因而也就不符合公共利益。
对多数经济学家来讲，交叉补贴是一个非常不好的融资机制，因为它会扭曲相对价格，带来社会福利损失，这是微观经济学最基本的结果。但这个结论忽视了一个重要的事实，那就是电信行业的竞争模型并不是完全竞争，而是不完全竞争或可竞争模型，因此必须从次优的角度看待交叉补贴问题。电信技术最显著的特点是存在大量的固定和公共成本，特别是有数额很大的不能归属到个别服务的公共成本，正因为存在共公分摊成本，才存在所谓的范围经济。根据次优理论，在扭曲的情况下施加扭曲的政策可能会改进福利，也就是说，交叉补贴政策有可能改进整体福利。实际上，拉丰、加斯米和萨基的研究结果表明，在发展中国家，如果难以建立像普遍服务基金这样的竞争中性机制，交叉补贴机制可能优于竞争机制。当然这个结果并不意味着交叉补贴就是合理的公共政
策选择，或者说垄断体制有利于电信业的发展，而只是说明在缺乏竞争中性的普遍服务机制时的可能的次优选择，从这个意义上讲，在谈论有效竞争时，不能忘记我国电信业市场的二元格局，以及尽快建立普遍服务基金制的重要性。
在普遍服务机制已经解决的条件下，有效竞争就成为制约电信业发展的关键。那么怎样才能促进有效竞争的形成呢？从目前的讨论看，意见比较多地集中在产业重组上，包括横向(按规模)和纵向(按业务)切分，尤其是后一种重组方案。很多人认为，虽然我国电信产业最近已经经过了一轮大规模的重组，但有效竞争还远没有形成，其主要原因是，主导运营商中国电信仍然规模过大，特别是除了掌握和经营具有自然垄断特征的本地网和接入服务以外，还包括竞争性的长话和数据业务，这种混合经营模式给新进入者包括联通和铁通等在竞争性业务上与中国电信展开竞争带来很大困难，因此解决的办法是，在前一论重组的基础上，进一步纵向切分，将自然垄断业务(市话)与竞争性业务(长话或数据)分开，从根本上解决中国电信在竞争性的长话市场排挤竞争对手的问题，并且
进一步横向切分长话和市话或者把数据业务并入其它运营商，通过主导运营商和新进入者实力的此消彼涨，使他们实力相当地展开竞争。
在进一步分析不同的重组方案前，有必要对目前有效竞争没有形成的原因做一些探讨。从主导运营商方面，首先需要分析为什么中国电信会有排挤竞争对手的动机。显然，如果电信规制使得垂直整合的中国电信可以在长话业务或数据业务上有非常高的利润，并且这些业务的规模很大，那么中国电信就有将其它公司排除在外的激励。同样，如果中国电信确实想与其它运营商合作，但是从其提供的接入服务中可以得到的收入要受到规制控制，那么它就有为了增加自己提供服务的市场份额，破坏或避免与竞争对手有效合作的动机。
但在满足公共利益原则的规制控制下，垂直整合的电信企业实际上存在着与其它运营商合作的利润动机。假如电信规制并不直接限制中国电信从提供本地接入服务或者从长话或数字业务得到的收入，而采用某种价格上限(如独立成本价格上限)对电信资费进行控制，在这种情况下，中国电信与其它运营商合作或者向竞争对手提供接入服务实际上增加了自己的收入，即从合作中得到更多而不是更少的收益。所以垂直整合的中国电信有正常的合作激励，与其它运营商达成互惠互利的协议。这实际上等价于中国电信简单的自己制造或者从别处购买的决策问题。
实际上，作为主导运营商，中国电信排挤竞争对手的行为可能来自于两种完全不同的动机：(1)竞争性市场的利润动机；(2)网络投资得不到有效补偿，包括边际成本和固定成本(不可归属共同成本)的补偿。应该说，第一种激励扭曲是非常严重的，因为目前我国电信资费结构存在严重扭曲，导致垂直业务的高额利润，从而使中国电信有强烈的动机利用接入手段排挤竞争对手。但从某种意义上讲，第二种激励可能比第一种激励更为重要：首先，我国电信改革的起点与美国拆分AT＆T时是不同的，中国电信业还面临着非常紧迫的发展问题；其次，中国电信的市话网存在严重的价格扭曲，并由此导致财务状况不良。中国电信市话服务的亏损是大家比较关注的问题，尽管我国电信部门缺少财务信息的披露，但根据其它国家一般的情况，这一点还是比较可信的。但这只是冰山上的
一角，因为更严重的问题可能还在于批发层次或者互联互通服务的亏损，因为这直接关系到能否形成有效市场竞争的问题，但似乎人们对此却不那么关注。
因此主导运营商并非天然地具有排斥竞争对手的动机，如果说存在这样的激励的话，也很可能是不合理的规制政策造成的，特别是扭曲的电信资费结构。此外，还有一个常常被忽视的潜在因素，那就是不对称规制所带来的不良激励，使运营商为了能够长期享受各种优惠扶植政策，而本身就不愿与主导运营商进行激烈的市场竞争，扩大自己的市场份额，这就是产业组织理论中著名的“温顺的猫”理论。尽管不能肯定这种理论能够解释目前的现实，但至少在理论上不能排除这种可能。
那么如何解决主导运营商提供接入服务的激励问题？很多人认为应该将电信业的自然垄断部分市话(包括网络拥有和经营)切出来，然后在垂直业务上开放竞争。这种方案的好处是，由于切分后主导运营商在垂直业务上没有任何利益，所以不会有厚己薄彼的行为。但这种重组思路的缺点是：首先，垂直分离会损失范围经济，因为分离意味着需要重复共同成本；其次，分离会产生很多交易成本：一方面分离会使很多内部交易变成了市场交易，另一方面，当存在共同成本时，如何分离瓶颈部分并不是一件容易的事；再次，更重要的是，重组只是解决了主导运营商提供接入服务时所面临的第一种激励问题，而没有解决第二种激励问题。实际上，即使实现了结构分离，也需要一个合适的接入政策，保证瓶颈拥有者有提供接入服务和创新的激励；最后，从动态角度讲，电信业
是一个技术进步飞快的行业，因此很难保证结构分离的合理性，而且随着竞争的加剧和规制政策的改善，主导运营商的第一种激励逐步消失，因此必然导致重新整合，如果利用业务限制强迫分离的话，那么只会带来范围收益以及交易成本等方面的损失，而不会带来在实施重组方案时的改善第一种激励的好处。
由此可以看出，形成有效竞争的关键在于二方面：一是尽可能的放开市场准入，包括允许交叉市场准入，即形成数网竞争的格局；二是需要制定符合公共利益的规制政策作为保障，而不是单纯依赖非对称规制或者产业重组。这二者相辅相成，缺一不可。放开市场准入比较容易理解，但需要注意的是，适用的模型是可竞争或寡头竞争模型，因此竞争不仅仅意味着同质竞争，还包括不完全替代的异质竞争，比如本地网面临各种无线接入、宽代接入、有线电视和竞争性接入服务商等的竞争。
在规制政策中，接入和互联互通是最核心和关键的政策。为了叙述的简单，下面以本地接入政策为例，说明在放开长话市场后，如何制定本地网对长话的接入政策，保证长话市场有效竞争的形成。在规制经济学中，有两种最著名的接入定价原则。一是有效要素定价(ECPR)。根据ECPR，垂直整合的运营商提供的本地服务接入的价格，要补偿主导运营商的全部成本包括机会成本，即主导运营商自己提供服务的成本。另一种接入定价法称为整体上限法，其特点是将瓶颈服务与中间服务同等对待，用同一个上限来约束，以此来保证主导运营商既可以从提供接入服务中得到适当的收入，同时又不会超过上限的限制，更重要的是，在选择合理的权数的情况下，最终得到有效定价――拉姆士价格。如果规制系统将接入价格与最终价格平等对待，产生的激励一般会促进有效垂直关系
的形成。如果在这种价格规制下允许垂直整合，那么在补偿性的定价下，垂直整合的主导运营商与其它运营商会有效地参与服务的供给，而且即使由于市场支配权利而使服务价格受到规制控制时，也会按照拉姆士原则选择最终价格。
根据这两种方法的特点以及我国目前电信市场的状况，接入定价改革不妨采取渐进改革的办法。在第一阶段，一方面由于电信市场竞争还很不充分，另一方面，确定接入定价的上限规制还缺乏经验，所以可以主要采取有效要素定价法，这种方法的最大好处是利润中性，所以可以解决主导运营商排除竞争对手的问题，保证新运营商能够与垂直整合公司进行合作。另外在垂直业务利润较高的情况下，补偿激励问题至少不会很严重。但这种方法存在的主要问题是，由于接入定价依赖于最终服务价格的监管，所以可能存在着垄断利润问题。在第二阶段，当积累了一定的上限规制的经验以后，可以用整体上限规制代替有效要素定价，考虑到在满足上限的情况下，仍有必要制定更完善的规制政策，防止主导运营商的恶性竞争行为，即制定非常低的长话服务价格排挤竞争对手，
可以在上限规制的基础上，再加上有效要素定价约束。根据现代反垄断理论，掠夺性定价很难维持，所以产生这种不正当竞争行为的可能性即小。但无论如何，实施上限规制所得到效果至少不次于有效要素定价。
结论
电信改革的首要任务是确定电信改革的目标，在目前的发展状况下，我国电信改革目标的具体体现就是中国电信业的发展，只有这样才满足公众利益。促进电信发展的最有效手段是形成有效的市场竞争，但除了需要理解竞争本身的含义以及电信业适用的竞争模型以外，还必须考虑到电信市场竞争与发展的潜在矛盾，解决这个矛盾的关键是建立满足竞争中性原则的提供普遍服务的新机制。
改革主要解决的问题是如何形成有效市场竞争。它包括二个方面：一是市场准入，二是对接入和互联互通政策的合理规制。当然，合理的规制政策的制定与实施还需要对电信业的监管体制进一步改革。但应该看到的是，我国电信业的市场结构与市场监管体系已经初步确立，表现在电信垄断已经基本打破，电信规制体制正在逐步完善，从这个意义上讲，我们已经初步具备了提高规制效率的条件，因此今后电信改革的任务更重要的在于改善和加强规制政策的制定与实施。(张昕竹)
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